歐洲

【大師講堂】撙節14年後　英國政府要如何將經濟導回正軌

馬祖卡托（Mariana Mazzucato） 2025年01月16日 07:00:00

國家作為「先行者」，在塑造與引領市場發展扮演至關重要的角色，應該讓民間的逐利動機與公共目標保持一致。

~倫敦大學學院創新與公共價值經濟學教授　馬祖卡托（Mariana Mazzucato）

英國工黨政府已認真思考如何透過公共投資協助經濟重回正軌，畢竟英國經歷了14年的撙節措施，社會基礎建設被漠視，以及因為脫歐加上不確定的經濟狀況導致資金外逃等現象。工黨政府清楚知道，目前的情況需要制定新策略才能解決兒童貧困、健康不平等、工業基礎薄弱以及公共基礎建設陷入困境等重大問題。

這個策略應該是什麼樣子呢？英國商業貿易部最近公布的產業策略「綠皮書」《投資 2035》是一個充滿希望的起點。然而，在諮詢公眾意見期間，我在自己的回應中強調，產業策略應圍繞關鍵「使命」，例如實現淨零排放，而不是像政府目前的作法，圍繞特定的產業。雖然政府已設定了五項「使命」，但這些使命似乎更像是有一些具體量化指標（targets）的目標（goals），而不是引導政府與產業合作的核心驅力。

若工黨政府希望落實它的議程，就必須妥善處理官民合作關係。回顧歷史，英國的官民合作常常出現國家支付過高、民營企業未完全履行承諾的情況。例如，在脫歐公投後，政府曾秘密支付日產（Nissan）6100萬英鎊（7600萬美元），補貼它在英國生產新車。然而，日產最終仍取消了在桑德蘭工廠的擴建計劃，承諾的就業機會也未兌現。

同樣地，1990年代失敗的「民間融資提案制度」（Private Finance Initiative，PFI），國家支付高昂費用給民間承包商，請民間承包商營運管理公共服務（如監獄、學校和醫院等等），最後再將管理權交還政府，但這些設施移交時，往往狀況不佳，而且服務品質也未顯著改善。PFI這種模式廣泛應用在興建「國民保健服務系統」（NHS）醫院。在第一批共15個PFI合約中，政府和民營企業的顧問費就高達4500萬英鎊，相當於交易總資本的4%。根據英國財政部後來的分析，PFI的成本是政府自行貸款興建NHS醫院的兩倍。

幸運的是，全球其他許多官民合作取得了更積極的成果。例如，德國國家發展銀行（KfW）向承諾實現脫碳的公司提供低利貸款。同樣地，法國政府在新冠疫情期間對法航（Air France）紓困，條件是法航得降低每名乘客的碳排放以及削減國內的航班；相形之下，英國對易捷航空（easyJet）的紓困則未附加任何條件。

在美國，《晶片與科學法》要求受益於公共資金的公司承諾制定氣候和勞動力發展計畫，提供托兒服務，並支付足以維持生活的薪資。此外，優先考慮補貼的對象是能將利潤再投資而非用於回購自家股票的公司。

英國在引導造市場朝明確目標發展這方面也有一些經驗。例如，在開發牛津/阿斯特捷利康COVID-19疫苗（簡稱AZ疫苗）的過程中，政府採用了風險與報酬共擔的模式，政府提供95%的資金，換取AZ公司的一些承諾。AZ同意向英國政府提供首批1億劑疫苗，並授權政府捐贈或重新分配剩餘的疫苗。

同樣地，章魚能源公司（Octopus Energy）收購能源供應商Bulb，這讓英國政府獲得了15億英鎊的收益，因為章魚能源與政府簽署了利潤共享協議，交換政府注資支持它進行收購行動。透過這樣的安排，政府不僅可分享利潤，也保住員工的工作崗位，還避免讓消費者承擔額外成本。

如果採取使命導向的策略，工黨政府可以擴大並系統化這類官民合作模式。與其像綠皮書聲稱的「毫無保留地親商」，政府應確保公共投資有明確的目標，包括：吸引民間資本、創造新市場並提高長期競爭力。

以英國的淨零排放目標為例，這不僅關乎清潔能源，還涉及我們的飲食、交通方式和建築方式。國家作為「先行者」，在塑造與引領市場發展扮演至關重要的角色，應該讓民間的逐利動機與公共目標保持一致。然而，若按照這一個標準，工黨政府的近期舉措似乎並未達標。

例如，首相施凱爾與麥格理（Macquarie）投資銀行、黑石（Blackstone）資產管理公司等達成的協議，募資超過600億英鎊，但卻未設定明確、以實際結果為導向的目標，也未確保風險與報酬共擔。同樣地，政府對於碳捕捉與碳封存技術的支持（迄今已投入220億英鎊），讓資金流向石油巨擘，卻未要求它們在綠色轉型中承擔責任。

這些官民合作交易都是為了不惜代價實現成長，而英國真正需要的是包容且永續的成長。這需要更有效率的企業治理，以避免發生像供水與廢水處理公用事業「泰晤士水務公司」（ Thames Water，）的情況，因為在2006年麥格理成為主要股東後，該公司背負超過20億英鎊的債務。

正如我之前所言，成長本身不是使命；它是政府和民間合作投資的結果，健康的成長是透過引導投資實現的結果。如果英國的氣候轉型要長期為人民和地球帶來實效，政府與民間企業合作時，政府必須展現信心，而非向民間企業妥協屈服。這可以從政府已經擁有的工具開始。新成立的「國家財富基金」和預計明年初掛牌上路的國營清潔能源公司「大英能源公司」（Great British Energy）可以發揮巨大作用，但前提是決策者能夠正確執行政策與計畫。

例如，國家財富基金應該為公共投資設置條件；基於研究目的，允許公眾使用受知識產權和專利保護的資料；與使命相符的投資應提供補貼和其他獎勵措施；提供貸款擔保和紓困措施，引導企業朝脫碳、改善工作條件和減少股票回購的方向發展。採購也是一個強有力的手段，因為採購占政府總支出的三分之一，並且可以將投資導向具有重要戰略意義的目標。

歸根究底，英國政府必須從產業導向的做法轉向以使命為導向的做法，擁抱展現自信、以實際結果為導向的官民夥伴關係，激勵民間部門履行其責任。雖然工黨理解問題在哪裡，但它提出的解決方案仍需進一步調整。

馬祖卡托（Mariana Mazzucato）是倫敦大學學院創新與公共價值經濟學教授，最近著作為《任務型經濟：改變資本主義的登月指南》（Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism，暫譯）。格倫尼（Jonathan Glennie）是全球合作研究院院長、智庫Global Nation聯合創辦人，近期著有《援助的未來：全球公共投資》（ The Future of Aid: Global Public Investment，暫譯）。

（翻譯：張瑩，責任編輯：國際中心）